2008年发源于美国的世界经济危机爆发之后，全球格局经历了深刻的分化和重组，中国自身也处在脱胎换骨的结构转型过程中，在不同层面都出现了前所未有的变局，相对性、复杂性、不确定性、风险性都大幅度增加了。为此，我们需要某种适当的机制来应对如此变易不居的形势，维护经济和社会发展的大局。

　　就国内治理模式而言，我们正面临一个基本课题，就是在中国已经初步建立市场经济体制之后，如何确保竞争的自由和公平、如何在不同的利益集团之间进行协调并做出不偏不倚的公共决策。这个课题的解决必然牵涉法治。因为自由而公平的竞争需要一视同仁的游戏规则，需要严格按照规则进行裁判；而要协调好不同利益集团之间的关系，国家权力就应该中立化、客观化，不能偏袒某个利益集团，或者为相反的利益集团进行同时代理，更不能自己也成为利益集团的一方当事人。中立的国家权力只能采取法治国家的形式。所以，我认为法治是中国的必然选择。无论从制度演进的逻辑还是执政策略或者从其他角度来看，法治都对中国未来发展具有非常重要的意义。

　　“三审制”应为政治改革的方向

　　如何在中国的特定条件下实现法治、落实法治？我认为要有一套现实可行的制度设计，这就是“三审制”的方案。这里所说的三审制是指立法权的“预算审议”，行政权的“问责审计”，司法权的“司法审查”。在现行宪法和法律的框架内就可以推动这样的三审制。

　　预算审议的核心内容就是，让各级人大围绕财政再分配来商谈政策目标、立法内容以及事权关系。中国制度改革成功的关键是要将经济改革与政治改革顺理成章地衔接起来。实现政经无缝对接的节点在哪里？过去三十多年经济改革的最大成果就是将馅饼做大了，现在大家就会关注如何分馅饼的问题。从做大馅饼到分好馅饼，这就是经济改革与政治改革无缝对接的节点。预算审议要解决的就是如何分馅饼问题。所以预算审议具有非常重要的意义，也很容易达成共识。另外，在中国转型期会出现很多敏感的问题和尖锐的矛盾，都有可能成为争议的焦点，激化矛盾。在改革的初期，如果这类问题成为对抗轴，势必导致层出不穷的情绪化冲突。如果我们的改革从预算审议起步，就能首先把政治争论的焦点集中在民生问题上，把情绪化的利益之争转化成理性的、技术性的政治算术，防止民粹主义的情绪歪曲政治改革的方向。从现行的法律来看，“预算议会”在地方层面推开几乎没有障碍。从国家层面来说，要保证制度运作的统一性和合理性，防止地方政府滥用权力资源，也需要对财政支出进行监管。

　　问责审计的目的是要使对政府的预算制约刚性化。审计制度是通过非常技术化、数字化的手段对行政权力进行监控，对各项政策目标及其执行状况进行评估。问责审计在限制行政权力的同时，也可以提高行政的效率。最近几年，中国地方政府债务危机成为各界关注的一个焦点，这笔账不算清楚，经济的宏观调控就心中无数。加强问责审计可以首先从清理地方政府债务开始。通过对地方政府债务进行深入的、具体的审计，既可以理清问题状况，也可以追究主事者的责任，还可以推动地方层面的行政改革，包括精简机构、裁减冗员、矫正事权财权的不当匹配，克服浪费、肃清腐败等等。

　　为了使问责审计产生充分的实效，有必要把审计报告提交人民代表大会，使得预算审议更加有的放矢，也使得基于审计结果的问责更有压力。也就是说，要在人民代表大会上让预算审议与问责审计这两个关键环节互动起来。没有问责审计，预算审议往往会流于表面化。反过来，没有预算审议，问责审计的效果也很难持续化，产生政治上的影响。

　　接着是司法审查。法治有没有权威，取决于法院有没有权威；法律有没有效力，取决于判决有没有效力。如果老百姓不能从个案审判中感觉到公正，法律体系的正当性、政府的合法性也就无从谈起。

　　寻找推动改革的动力

　　那么，落实“三审制”的推动力量在哪里呢？我认为主要有这样几种动力的杠杆。

　　一是地方和中央之间的互动关系，主要指地方政府竞争的活力。一般来说，地方有求变的动机，也有推动整个系统发生结构性变化的力量。中国改革的过程其实就是地方活力释放的过程。推而论之，在法治建设方面，地方同样可以先行先试，通过局部试错过程来减少整体性改革受挫的风险。那么，司法改革是否也可以采取地方分权方式呢？我的回答是否定的。由于中国司法系统在人事制度和财务制度上依赖地方，司法地方保护主义问题很严重，如果司法改革让各地自行其是，势必进一步加重弊端。法律适用的统一化和精密化是今后司法改革的一项重要任务，法院系统的独立性和专业性必须进一步强化。司法改革应该也完全有可能自上而下推行。但在法治整体环境和各种制度条件的改善方面，特别是财税民主的推进，地方的积极性大有用武之地。

　　司法改革自上而下推行的目的是建立统一的法律共同体，以此作为中国这样一个超大规模系统进行整合的新机制。过去我们的整合机制是什么？权力。靠强大的、集中的权力把一个超大规模国家拢在一起。用一个公式来概括就是“法律多元化，权力一元化”。而政治改革的方向是分权，释放社会积极性、自主性和生机。在分权的同时还必须注意整合。这个整合机制就是法治，没有统一的法律共同体，分权制衡就会演变成分裂局面。用公式来概括，就是“法律一元化、权力多元化”。所以，在改革进程中，首先要推行法治、建立法律共同体，而且这是相对低风险、高收益的。之所以说低风险，是因为司法权是整个权力结构中最薄弱的一块，触动它对整个政治格局不会引起震动，万一出现曲折也不至于造成无可挽回的影响。当司法改革达到预期目标，个人的自由就有了比较充分的制度性保障，个人与政府之间的关系就会逐步发生本质性变化，政治生态也焕然一新，民主化也有更坚实的互信关系作为基础。对于执政党和政府而言，司法改革提供了在权力集中的状况下改善治理方式的机会。独立而公正的司法可以遏制权力的任意性，使权力获得正当性、合法性。换言之，司法改革与集中的权力是可以兼容的。

　　在改革过程中，促进地方政府围绕法治开展制度竞赛不仅是必要的、可行的，还有丰富的实践经验为基础。无论是浙江的法治指数项目，还是上海的法治政府白皮书系列，或者江苏、广东、湖南等地都尝试过法治化的制度创新。现在我们要做的就是总结各个地方已有的法治经验和教训。地方法治竞争不妨以人民代表大会制度为平台展开，以“预算议会”和“人大代表立法”为主要目标。在增强人大功能同时，要着重加大地方人大代表的作用。地方制度竞赛，这是法治的一种重要的驱动装置。

　　法治驱动的另一种力量是个人依法维权的诉讼活动。在法治国家，权利的保障、秩序的维持主要有赖于个人诉讼，法律的内容也通过案件审理和判决展示出来并不断细化。在这个过程中，审判权可以发挥制衡行政权的作用。老百姓对于国家法律秩序的认识和评价，往往基于个案感受。所以，正义必须通过个案体现，审判权的重要意义就在这里。我们要鼓励公民依法维权，要提供民告官的制度性保障，坚持审判独立，使原告胜诉率适当提高。实际上，侵权诉讼和行政诉讼可以作为衡量一个国家法治程度的基本指标。

　　从既往路径中探寻未来方向

　　司法改革在1990年代以强调程序公正为特色，试图与中国传统治理方式中强调承包责任的做法划清界限。但是，在司法改革的过程中出现了一系列非常具有中国特色的程序概念和程序设计。例如作为司法改革重要举措的案件流程管理制度（被称为“程序化控制”），各级法院都把法定的程序规则和论证规则转化为很详细的审判质量指标体系，然后通过计算机系统来对这些指标体系的达成情况进行检查，对于审理的每一个环节进行监控。这个改革确实使审判过程透明化了，提高了审判效率，可以说在制度设计上有它的独到之处。但是这个可视化的对象，不是推理、心证的过程，而是法官处理案件的行为，使法官本身成为监视的对象。在这个可视化的系统里，对抗性辩论的环节变得相对化了，法定审理期限的遵守、操作手册上规定动作和指标的达成成为法官们关注的重中之重。

　　另外，法官的裁量权太大、缺乏制度化限制成为一个突出问题。司法腐败也往往因为法官的裁量权过大而得到助长。所以，中国司法改革举措中还有一个突出现象是试图彻底排除法官的裁量权。所谓“电脑量刑”就是典型的实例。电脑量刑由山东淄博法院首先尝试，然后推广到山东全省，最高法院也曾经将有关经验做了介绍和推广。且不说专家软件的开发是否充分具备技术条件和学理基础，不考虑这样的方式能不能妥善处理司法业务，也不质疑它在刑事正义方面的危险，即使纯粹从表面来看，电脑量刑也意味着对司法系统的解构，可能滑进法律虚无主义的泥潭。如此一来，法庭辩论就可有可无了，上诉制度本身也没有必要了，甚至法官本身也可以取消了。这是非常荒唐的。当然，如果把专家软件仅仅作为一种辅助性手段，用来检索法规和判例，简化推理过程，还是有价值的，但这与所谓“电脑量刑”的宗旨相去甚远。

　　对于司法过程的舆论监督当然有它的合理性和必要性。但值得注意的是，人们把舆论监督当做防止司法腐败的万灵药，用舆论监督这一项比较简单的办法替代了其他制度安排和改革举措。舆论监督一旦成为监督裁量权的主要方式，一旦泛化成司法公正的根本保障，就很容易造成“舆论审判”。而舆论本身又是随时变化的，比较情绪化的，不太适合理性的、论证性的对话，很有可能被一些权力策略所影响。

　　迄今为止的司法改革始终面临这样的困境：一方面法官的裁量权很大，另一方面对裁量权的限制主要是采取权力监督或舆论监督的方式，两者之间其实存在某种相互促进的关系，没有一个客观、稳定的制度框架作为调节器。到目前为止，我们一直都是在这样的怪圈里处理审判裁量权问题。

　　如何走出怪圈呢？除了程序、制度之外，必须更进一步强调责任，主要是指法律上的责任。而前一段时间提倡“大调解”和“能动司法”的最大流弊恰恰是导致责任和问责无从谈起，甚至还会造成某种最终无人负责的局面。因为“能动司法”把本来被认为是国家秩序最后防线的审判机关推到了第一线，而司法的政治化又使得具体案件的审理失去了客观的标准和防火墙，办案法官不得不直接面对政策性后果和风险责任。这样一来，法官的责任显然太重，于是往往倾向于逃避责任，而大调解为逃避责任提供了最方便的通道。

　　在社会转型期间，不确定性的增大会导致群体行为模式从技术理性转向缺乏逻辑关系的、情绪驱动色彩较浓的相互模仿。这就很容易导致整体性的大起大落，引起社会震荡和解构。正因如此，政府应该特别致力于把减少不确定性，促进合理化进程，通过专业技术来预测、计算、驾驭以及控制那些复杂的、流动的事项。如果政府反倒鼓励和参与相互模仿的行为，那么不确定性就势必愈演愈烈，直至失控，造成危机。

　　所以，司法改革整体的思路要有很大的变化。其中重要的一点就是如何使法律规范刚性化。目前舆论审判以及司法民主化导致法院的审判越来越倾向于根据社会意见来进行判断，越来越倾向于通过调解来推卸责任。法律本身在过程中的效率也会越来越弹性化，结果会使不确定性越来越增加，社会的可预测性进一步的弱化。这个过程中我们首先要做的就是树立法律的权威，使法律规范刚性化。

　　中国的经济改革是通过突破法律，一步步地走过来，所以存在着经济改革中原罪的问题。这个问题比较复杂，曾有很多地方都希望免除经济改革中的原罪。但对于一个法治国家来说，发现有罪，没有免除的余地。对于原罪问题的处理方式是可赎不可免。怎么赎呢？就是用法治，用民主改革后的一套新制度，用合法经营的游戏规则来救赎过去的原罪。目前司法界出现这样或者那样的问题，恰恰说明司法改革已经迫在眉睫。如果我们现在当断不断，不敢做、不愿做的话，那么很可能我们就没有时间、没有机会来推动理性的制度改革了。（南都评论记者 李靖云 整理）