房军
【学科分类】未分类文章
【出处】2009年3月中国刑警学院学报
【摘要】每年春运时节票贩子横行的局面虽经地方和铁路公安机关的全力治理，但春运铁路客票一票难求的情形一直未得到有效改变。站在社会公共安全的高度，实行火车票实名制的重大意义主要表现在杜绝倒票、促进保民生保稳定和社会治安综合治理、预防与打击刑事犯罪、防控恐怖犯罪活动、有效控制突发公共卫生事件等几个方面。与前述若干重大意义相比，妨碍这一制度实施的若干困难则显得微不足道，只要坚持计划周密、稳步实施的原则就可以化解实行这一制度中遇到诸多难题，最终，这一制度的顺利实施将极大地促进我国社会主义和谐社会建设。
【关键词】公共安全；火车票实名制；犯罪预防
【写作年份】2010年
【正文】
每年春运时节票贩子横行的情形不断上演，每年虽经地方和铁路公安机关采取了诸多防控措施，但每年春节前后一票难求的情形未得到根本性改变。事实上，倒票行为严重的重要原因是铁路建设落后于人民群众需求以及火车票价格偏低，实行火车票实名制并不能从根本上解决一票难求的问题，但却可以基本杜绝倒票行为。更为重要的是，杜绝倒票只是实行火车票实名制的诸多益处之一。就当前我国社会发展而言，实行火车票实名制对于社会公共安全具有非常重大的现实意义。
一、实行火车票实名制的必要性
如前所述，实行火车票实名制的意义绝不仅仅是杜绝倒票行为。实行这一制度的意义是多方面的，其意义不亚于2001年实行的银行存款实名制。对于我国所面临的国内国际形势而言，实行这一先进制度是缓解当前社会公共安全复杂局面的创新之举。实行火车票实名制的必要性主要表现在以下几个方面：
1．实现火车票实名制是根除倒票行为的最佳办法
每年春运我国公安机关（特别是铁路公安机关）都投入大量警力开展打击倒卖火车票违法犯罪专项斗争，警方通过票源调查、网上监控等办法进行了大量工作，每年打击处理大量倒票人员，但从近年情况看，倒卖火车票违法犯罪行为一直未得到根治，且有愈演愈烈之势。总结火车票购销行为的特点与规律，我们不难得出结论：实行火车票实名制是杜绝倒票行为的最有效途径。铁路票源调查发现，倒票行为最主要的票源是通过火车站及代售点窗口排队获得车票，由于不记名的特点使得火车票得以转手，而实行实名制将彻底根除倒票行为，同时通过团购多定、从退票者手中收购车票等票源途径也将自然失效。以下一则例子是很好的证明：2007年2月，厦门铁路公安处在辖区内的26个火车票代售点和400多家团体票订票单位中实行火车票实名销售制，在随后的统计显示，在2月3日至5日，即今年春运头3天，负责旅客客票来源调查的警察在厦门火车站共对35757名旅客的客票进行了调查，发现高价票28张，占所调查车票的0.07％；而之前一年春运的头3天，对厦门火车站共对3773名旅客的客票进行调查，发现高价票498张，占所调查车票的13％。票贩子倒卖高价票的现象呈现急剧下降趋势。
2．实行火车票实名制是保民生、保稳定的重要举措
2008年以来我国经济发展受世界金融危机整体趋势影响增速减缓，站在“保增长、保民生、保稳定”的高度解决群众反应强烈的突出问题是公安机关应对经济增速减缓的艰巨使命。当前，春运一票难求已经成为广大人民群众反应特别强烈的问题之一，铁路公安机关每年轰轰烈烈打击倒票违法犯罪行为但实际效果却差强人意的情况必须改变，在传统的做法难以取得实效的情况下，只有进行火车票实名制这样的制度性创新才能从根本上解决问题，才是真正站在“保增长、保民生、保稳定”的高度上为当前经济发展提供良好社会环境的做法。可以说，实现火车票实名制是一项事关涉及社会安定和普通百姓能否安居乐业的民生工程。
3．实行火车票实名制是社会治安综合治理的新思路
我国正处于对地斗争复杂期、人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期，这“三期”的复杂形势决定了我国社会治安综合治理工作面临空前挑战，如何开创社会治安综合治理的新局面是摆在各级党委和政府面前的重大难题。一旦实行火车票实名制，铁路作为国民经济的大动脉将得到净化，更为重要的是，大大促进社会人员流动的有序化和可控化的火车票实名制将与2001年实行的银行存款实名制、2003年实行的大额及可疑交易报告、酝酿中的手机实名制等制度构成较为完整的实名制体系，从而促进社会治安状况的好转。
4．实行火车票实名制是预防与打击刑事犯罪的需要
改革开放三十年来，铁路系统承担了大部分国民经济发展所必须的物资和人口运输职能，“铁老大”对国民经济发展的贡献举世瞩目。但同时也应看到，铁路客运系统也在某种程度上成为了“藏污纳垢”的地方，从每年铁路系统抓获的逃犯数量即可从侧面证明这一点。另外，利用铁路系统运输假币、毒品等犯罪活动也较为猖獗。一旦实行火车票实名制，将使得我国刑事犯罪侦查工作又多了一个可疑利用的基础平台，铁路系统的实名制数据库将为公安机关缉捕犯罪分子提供方面。同时，由于实行火车票实名制也将在某种程度上遏制毒品、假币等违禁物品在境内的流通，从而起到预防犯罪的作用。
5．实行火车票实名制是防控恐怖活动的必然选择
“911”之后全球恐怖活动越演越烈，恐怖分子针对火车、飞机、地铁等公共交通设施的爆炸事件在国际上频繁发生，2004年发生在西班牙的“311”恐怖爆炸仅死亡人数就达190人。北京奥运会前夕，公安部新闻发言人武和平在新闻发布会上透露，我国公安机关经缜密侦查成功破获了两起针对北京奥运会实施恐怖破坏活动的暴力恐怖团伙案件，缴获了一批爆炸装置和相关作案工具，抓获了一批犯罪嫌疑人。公安部指出，“东伊运”的“疆独”分子企图从5月起至北京奥运会期间，在北京、上海及乌鲁木齐等城市发动自杀式炸弹袭击、投毒等活动，以达到破坏北京奥运的目的。针对当前国际国内反恐怖新形势，未雨绸缪，实行火车票实名制对于预防针对铁路客运系统实施的恐怖活动，以及对爆炸发生后的侦查等都具有重大意义。
6．实行火车票实名制可以有效应对突发公共卫生事件和列车伤亡事故
2003年“非典”期间，我国对旅客列车实行身份登记制度，目的是最大限度第控制疫情的蔓延。实践证明，“非典”期间的这一类似火车票实名制的做法是行之有效的。事实上，一些可能在短期内迅速蔓延的严重传染性疾病，如禽流感等对我国人民身体健康的潜在威胁仍会长期存在，一旦爆发其后果不堪设想。为此，在我国人民群众长途出行中所使用最多的交通工具——铁路系统实行火车票实名制是我国预防和控制突发公共卫生事件的必然选择。另外，实名制对于铁路旅客运输重特大事故中的尸源确认等亦有帮助。
二、实行火车票实名制的可行性
综观国内各界人士对火车票实名制问题的态度，赞成的声音居于主流，反对之声主要来自铁道系统。正是由于铁路系统的反对使得这一有百利而无一害的先进制度至今无法实行。实行火车票实名制非常具有可行性，具体表现为以下几个方面：
1．机票实名制为火车票实名制提供借鉴
民航机票实名制在我国实行多年，其对于保证我国民航业健康发展和预防劫机、恐怖爆炸等严重犯罪以及空难调查与赔偿都起到了巨大作用。难以想象不实行实名制的民航会怎么发展，但可以想象的是，如果铁路系统像民航系统那样对乘客进行身份登记，就会将无数的逃犯拒之车外，运输毒品、假币等违禁品的人会大大减少，列车遭遇恐怖袭击或重大伤亡事故后的调查工作也更加容易。总之，民航系统实名制的运作模式和经验可以为火车票实名制提供现成的参考。换言之，从民航系统借调专家是火车票实名制的设计的捷径之一。
2．国外、国内均有火车票实名制的成功先例
在国外，火车票实名制并不是什么新鲜事，发达国家自不必说，在我国的邻国印度铁路普遍实行“实名制”，旅客在买票时会像买飞机票一样登记身份，因此根本不存在节日期间哄抬票价的情况，更没有“票贩子”。在泰国在卖火车票时实行“半实名制”，所谓“半实名制”，就是买票人需报上乘客的真实姓名，但不需报上身份证号，乘客的姓名和性别均将被电脑打印在火车票上，在火车行进时不断会有列车员查票，想转让车票需要到专门的窗口办理。在国内实行某些地区也曾实行火车票实名制，实践证明其效果良好。如在北京奥运会期间购买进京火车票实行实名制，又如在2008年西藏“314”事件后，进藏列车实行火车票实名制等。
3．实名制会给铁路和乘客带来不便的说法不具有说服力
目前铁道部门的观点是实行火车票实名制不仅会给铁路增加繁重的工作量，更重要的是，也会给旅客带来许多不必要的麻烦，旅客在购票、候车、进出站、上下车时都会增加很多查验手续，因而会延长等候时间，这不利于铁路部门尽快疏导客流。仔细分析这一说法，可以得出结论：这种说法是没有说服力的。事实上，北京奥运会及春运期间很多地方铁路部门都实行了非常严格的进站车票查验（过去很多时候是在旅客从候车室进入站台时才进行较为严格的查验），并未对旅客和车站工作造成太多不便。实名制下的查验只不过是比原先增加一个比对身份证的环节而已。从另一个角度说，为了社会公共安全，牺牲旅客一点微不足道的时间和铁路系统的一些效率是绝对值得的。
4．实名制带来的成本问题可通过政府补贴解决
长期以来，我国铁路系统的客运价格一直处于低于成本的状态（这是当前无记名购票之外造成倒票行为严重的又一原因），长期实行铁路客运低价格的做法是我国政府力保民生之举。因此，实行火车票实名制无疑将使铁路系统的效益问题雪上加霜。具有企业性质的铁路系统出于经济成本的考虑而抵制火车票实名制的做法是非常可以理解的。但是，从维护社会公共安全的高度审视火车票实名制，我们对其必要性进行肯定的同时，只能通过某些策略创造其可行性，否则问题就无从谈起。为此，解决铁路成本问题的唯一出路只能是由对维护我国社会公共安全负有义务的中央政府通过某种方式的补贴来解决火车票实名制给铁路系统带来的成本提高问题。
5．实名制实行中的细节问题可通过前期充分调研和采取过渡期的办法解决
实行火车票实名制必然带来一系列细节问题，对这些问题一旦考虑步骤将影响实名制的建设进程，甚至会导致这一利国利民之举走向失败。这些问题是多方面的，仅就乘客方面而言就可能出现下列问题，如：对购票前后及上车后丢失身份证乘客的处理，对冒用他人身份证件乘客的处理、对于克隆他人身份证件的处理、对于未达到领取身份证件人员的处理、对境外人士购票的处理、对假身份证件的识别问题，等等。上述可能涉及方方面面的诸多问题可以通过在境内外的广泛调研来解决。另外，由于世界上没有一个国家与我国铁路客运方面的国情完全相同，调研不能完全解决实行中会遇到的各种问题，为此，应通过过渡期、试行期的办法来解决实名制实行后遇到的问题。总之，实名制实行中遇到一些麻烦的细节问题是非常正常的，也是不可避免的，但只要计划周密，稳步实施，就一定能克服这些问题。
三、火车票实名制的实现路径
事实上，实现火车票实名制在技术和资金方面不会存在大的问题，其实现的最大难点在于谁来启动这一工程以及启动后的制度设计。上述两个难点中第一个问题是最令人费解的，其直接关系到火车票实名制之成败。总体考量实行该制度的实行路径，其大概可以分为以下五个阶段。
1．启动阶段
前文已经提及，铁路系统作为具有企业性质的部门，从自身经济利益以及部门利益出发其不会提出实行火车票实名制这样的制度设计思路，其更不会站在社会公共安全的角度思考这一问题。为此，只能由负责社会公共安全的中央政府来主动这一问题的解决，也就是说，实名制的实行是一项典型的“国字号”工程，我们姑且可以称之为“金票工程”，其重要性与前些年我国实施的“金卡”、“金关”、“金税”、“金盾”等国家重大信息化建设工程等同。只有站在这一战略高度上才可能实现问题的完美解决。具体而言，火车票实名制启动的基本模式应当是：由公安部向国务院提出方案（甚至可以由中央政法委向中央政治局提出方案，因为该制度直接涉及我国政法工作和社会），随后在国家发改委立项，而涉及其根本利益的铁路部门则只能作为该项目设计与实施的重要参与单位。
2．设计阶段
火车票实名制的制度设计是仅次于虽牵头实施的第二个重要问题。粗略分析火车票实名制的制度设计，其大概包括以下问题：一是，“金票”工程领导机构、成员单位及预算设计（前文已涉及，此处略）；二是，实名制的主要模式是泰国式的简化模式还是现有民航系统那种扫描车票后显示照片等乘客详细数据的模式，前者可大大节约经费与工程工期，后者科学但实现难度大，制度设计中对这一问题应采取折中的办法，实行实名制的前五年使用简单易行的泰国式实名制（此阶段可称为“初级阶段”），之后开始实行现有民航系统的复杂模式（高级阶段）；三是，与“初级阶段”实名制模式相对应的铁路售票系统的改造与升级，即实现可以在票面打印身份证号码及姓名。按照泰国式实名制的模式，此项工作较为简单；四是，列车无线查验系统及车站检票系统及的设计（“初级阶段”一般不涉及此问题）；五是，实行火车票实名制带来的一系列细节问题的制度设计（所谓“细节问题”前文已经提及一部分）；六是，铁路员工的培训，等等。
3．试行阶段
经历一定时间的制度设计、软件开发、硬件配置、人员培训之后，火车票实名制的实施就应对进行为期三个月或半年的试行，试行中应当注意以下问题：一是，试行前应当进行广泛宣传，以免给社会公众造成不便；二是，试行的地域范围应当选择经济较为发达的江浙或珠三角地区，以免发生群众不了解问题；三是，试行中注意经验和问题的积累，以便对有关环节进行完善；四是，试行的时间段应当在春运刚刚过后，目的是为次年春运正式实行实名制留足过渡时间。
4．过渡阶段
经过试行阶段后对火车票实名制的完善后将进入过渡阶段，这一阶段与试行阶段的主要不同是其覆盖全国所有地区，且整个实名制的制度设计已经基本完善。过渡期的主要任务是：实名制与不记名售票在一定时间内（三到六个月）并行，过渡阶段应利用经济杠杆鼓励公众积极参与，如采取参与火车票实名制的乘客可以优惠购票等。另外，在过渡阶段各地公安机关应当加强对公众的居民身份证知识的宣传，通过宣传强化公众出行自觉携带并正确使用和保管身份证的意识，更重要的是，通过宣传告诉广大群众火车票实名制对于社会公共安全的重大意义，进而让公众自觉树立维护社会公共安全的意识。过渡阶段结束后，我国火车票实名制将正式走进中国社会生活，成为广大社会成员必须遵守和参与的一项重大社会公共安全政策。特别值得提到的是，正式实行火车票实名制后，铁路部门应当完整地保存有关电子数据，并定期向公安机关报送，它们是未来国家维护社会公共安全的重要基础数据。
四、结束语
实行火车票实名制是时代发展到今天国家和人民面临的一个涉及国计民生的重大抉择，这一制度一旦实行将是大大促进我国的社会进步与发展，其对于提高我国社会公共安全水平具有非凡意义。诚然，在实行这一制度过程中将面临诸多难题，甚至会触动一些人或部门的利益，但站在国家和民族大义的高度，实行这一制度是构建社会主义和谐社会过程中以制度创新化解当前社会公共安全问题诸多难题，是维护国家长治久安和保障人民群众安居乐业的利国利民之举。
【作者简介】房军，男，中共党员，1970年生，吉林长春人，经济学硕士，中国刑警学院经济犯罪侦查专业副教授，研究生导师
